Земельна реформа – одна з найболючіших і найбільш непростих. Вона завжди була дуже політизована, і це часто заважало приймати важливі для країни рішення
Українські Новини спробували розібратися в тому, коли ж в Україні з’явиться ринок землі, на якому етапі зараз підготовка до цього, яке бачення ефективного завершення тривалої земельної реформи є у Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру. Про це агентству розповів відповідає директор департаменту відомства з міжнародного співробітництва та ринку земель Ростислав Шманенко.
– Як сьогодні йде робота над земельною реформою, і якою Ви бачите її кінцеву мету?
– Як відомо, Верховна Рада продовжила заборону на продаж сільськогосподарських земель до 1 січня 2017 року. Таким чином, залишаються обмеженими права власників земельних ділянок, які володіють 30,7 млн га сільськогосподарських угідь або 74% від площі всіх сільськогосподарських земель України, – величезна цифра для будь-якої європейської країни. За фактом власники земельних ділянок володіють ними лише формально, не маючи можливості в повній мірі розпоряджатися своєю власністю. Все це призводить до штучних обмежень для руху капіталу і робочої сили в умовах, коли економіка країни переживає далеко не кращі часи. А кінцева мета реформи – функціонуючий ринок.
– Чим стало продовження мораторію для Вашого відомства і для державної кадастрової системи – додатковим часом для її дозаповнення або фактором стримування?
– Це, скоріше, стало компромісом. Незважаючи на 25 років розмов і дискусій на тему земельної реформи, на сьогоднішній день зняття мораторію без відповідної законодавчої бази – як і раніше, дуже ризикований крок. Першочергове завдання Держгеокадастру в даному напрямку – створення інфраструктури для ринку землі, щоб власники отримали максимум інструментів для її капіталізації. Всі ці роки можна спостерігати певний цикл, коли за півроку до закінчення мораторію інтерес до земельної тематики різко підвищується, реєструються окремі законопроекти, які, однак, не носять комплексний характер. Потім мораторій продовжують, і увага до теми різко падає, після чого цикл повторюється. Суть нинішнього компромісу полягає в тому, що мораторій продовжили на один рік, і це дозволило зберегти інтерес до земельної реформи. Більш того, парламент зобов’язав Кабінет Міністрів України подати на розгляд Верховної Ради законопроект про обіг земель с/г призначення до 1 березня 2016 року.
– Але він до цього часу не подано, чому?
– На даний момент законопроект проходить етап узгодження з іншими міністерствами та центральними органами виконавчої влади. Отримавши зауваження і пропозиції, було проведено понад 10 протокольних нарад на рівні керівництва Кабінету Міністрів – консенсус дуже близький. Залишається лише кілька спірних питань, які в основному носять політичний характер. Наприклад, представники деяких міністерств вважають, що можливість купити землю в Україні повинні мати всі, включно з іноземцями. Наша редакція законопроекту залишає таке право тільки за громадянами України та встановлює максимум – не більше 200 гектарів в одні руки. Але навіть після внесення законопроекту до Верховної Ради йому ще чекає довгий шлях, але чим менше розбіжностей залишиться на рівні Кабінету Міністрів – тим вищі шанси на його прийняття.
Крім згаданого законопроекту про обіг земель сільськогосподарського призначення, в 2015 році Держгеокадастр подав на розгляд Кабінету Міністрів ще 5 законопроектів, які ми позиціонуємо як єдиний комплексний план дій, спрямований на запуск національної моделі обороту земель с / г призначення, розмежування функцій розпорядження землями і контролем за їх використанням, посилення відповідальності за несанкціоноване використання земель, активізацію земельних торгів тощо.
Серед нововведень – “економічний експеримент” по запуску ринку земель в два етапи. На першому етапі передбачається зняття мораторію на землі с/г призначення тільки для державної і комунальної форм власності. Через 2-3 роки, коли будуть зрозумілі продавці, покупці, ціна на землю; коли можна буде визначити найбільш ефективні механізми та слабкі місця; оцінити інфраструктуру ринку і ефект для суспільства в цілому – тоді можна буде переходити до другого етапу – повне скасування мораторію.
– Чи можлива продаж сільгоспземлі іноземцям на якомусь етапі?
– На першому етапі запуску ринку цього робити не можна. Теоретично, в майбутньому, при наявності політичної волі народних депутатів, іноземці могли б отримати таке право, однак має пройти час і суспільство повинно дозріти до такого кроку.
Хто буде приймати рішення про продаж конкретної земельної ділянки на першому етапі, і яким буде механізм продажу?
Рішення продавати чи не продавати землю повинні приймати органи місцевого самоврядування – це повністю відповідає курсу України на децентралізацію. Однак при передачі повноважень розпорядження землями важливо мати впевненість в інституційної спроможності органів місцевого самоврядування взяти на себе такі функції і не допустити нової хвилі “кумівства”. Відповіддю є публічний аукціон – ефективний механізм, який забезпечить формування збалансованої, конкурентної ціни та забезпечить рівний доступ всіх зацікавлених учасників на ринок. За аналогією з тим, як свого часу Уїнстон Черчилль сказав про демократію, можна сказати і про земельні торги – це недосконалий механізм розпорядження землями, але нічого кращого людство ще не придумало. З 2013 року ми активно продаємо на земельних аукціонах права оренди на земельні ділянки с/г призначення, де торги ведуться за розмір орендної плати як відсоток від нормативної грошової оцінки. Статистика говорить про те, що ціна на аукціоні значно вище. Наприклад, в 2015 році прав оренди на землі с/г призначення державної власності було продано в цілому майже на 30 тис. га, орендна плата склала близько 8% від нормативної грошової оцінки при стартовій ціні в 4% (середня орендна плата по Україні становить 5%).
– На яку площу було продано прав оренди на аукціонах в 2016 році?
– З початку року територіальними органами Держгеокадастру продано прав оренди на 226 земельних ділянок площею 5,831тис. га. При цьому розмір орендної плати в середньому виріс з 7% до 10% від нормативної грошової оцінки. Ми очікуємо, що в цілому в 2016 році кількість аукціонів істотно збільшиться у зв’язку з реалізацією законопроекту 2279, який вже підписаний Президентом.
В майбутньому ми б хотіли проводити електронні земельні торги на єдиній для всієї країни платформі, для цього планується створення “земельної біржі”. Законопроект про активізацію земельних торгів, який входить в пакет 6 законопроектів Держгеокадастру, передбачає таку можливість.
– Це буде ще одне державне підприємство?
– По суті “земельна біржа” – це IT-компанія, головна функція якої – проведення прозорих земельних торгів. Переваг у такого рішення кілька – уніфікація процедур, підвищення прозорості та зручності для громадян, усунення корупційних ризиків в окремих регіонах тощо. Згодом всі учасники ринку будуть знати про земельний веб-порталі, що в свою чергу буде максимізувати ціну лота. Усередині нашої команди “земельна біржа” має своє кодову назву -land-Bay. Передбачається, що на першому етапі біржа буде виконувати тільки функції посередника і гаранта, але не зможе виступати власником землі. На другому етапі можуть з’явитися додаткові функції – наприклад, громадяни могли б виставляти свої земельні ділянки на експозицію через веб-портал, або державне підприємство могло б викуповувати земельні ділянки у громадян за певною гарантованої ціною для подальшого перепродажу на аукціоні. Також державне підприємство могло б виступати гарантом при укладанні договорів оренди – таку практику ми “підгледіли” у іспанського Agader. Мета – не допустити різкого обвалу ціни на землю в перші кілька років після відкриття ринку.
Що стосується алгоритму електронних торгів, то технічних рішень на сьогоднішній момент може бути кілька. Особливий інтерес викликає все більше популярна технологія “blockchain”, яка передбачає створення децентралізованої мережі учасників ринку і відсутність центрального сервера. Така технологія робить неможливим маніпуляції шляхом внесення змін до log-файл, оскільки учасники торгів дізнаються про всі дії один одного в режимі онлайн. Однак хтось повинен приймати гарантійні внески, перевіряти персональні дані учасників, інформацію про земельну ділянку, укладати договори – в цьому ми бачимо роль “земельної біржі”.
Один з найпоширеніших страхів серед населення – всю землю скуплять іноземці, а українці залишаться ні з чим. Наскільки обґрунтовано таку думку?
Дійсно, основний “страшилкою” для населення продовжує залишатися боязнь того, що землю скуплять китайці або американці. З моєї точки зору, страхи сильно перебільшені, адже зараз навіть оцінки потенційного попиту з боку українських агрохолдингів сильно розходяться. Однак, в незалежності від думок, державний підхід до лібералізації ринку земель повинен бути максимально обережним і консервативним. З метою мінімізації ризиків Держгеокадастр вписав в свої законопроекти ряд “запобіжників”, деякі з яких я вже згадував, – запуск ринку землі в 2 етапи, заборона на володіння землею для іноземців та юридичних осіб, обмеження на кількість землі в одні руки в розмірі 200 га . Ліміт, втім, ще обговорюється. На нашу думку, в ідеалі лотом повинен бути не пай, а поле або земельний масив. Експерти підрахували, що максимальний розмір поля в Україні становить приблизно 120-150 га, ми округлили цю цифру до 200 га.
– Скільки сільгоспземель внесено в кадастрову систему? Чи реально запустити ринок з 1 січня 2017? Що є стримуючим фактором запуску?
– Це питання до Кабінету Міністрів і парламенту. На жаль, ні в суспільстві, ні в політиці сьогодні немає консенсусу щодо завершення земельної реформи, тому мало хто візьметься прогнозувати чи вистачить голосів у Верховній Раді за зняття мораторію. Основа стримуючих факторів – це спекуляції на неіснуючих страхах. З приводу останнього скажу, що, перш за все, заповнення кадастру – процес динамічний. Є багато різних джерел даних, навколо яких і виникають спекуляції. Наприклад, форма 6-ЗЕМ, яку в цьому році скасували, містить агреговану статистику по сільгоспземель, в тому числі земель лісогосподарського призначення. Це, в свою чергу, занижує показники заповнюваності кадастру із земель державної власності. Землі, що знаходяться на балансі сільськогосподарських державних підприємств, в тому числі що відносяться до НААН, також погіршують статистику. Якщо переформулювати питання трохи по-іншому, а саме чи достатньо заповнений кадастр для запуску ринку земель, то наша відповідь ТАК. На сьогодні заповненість кадастру інформацією про земельні ділянки різного цільового призначення становить понад ≈70%, в т.ч. земель с / г призначення ≈65%.
У Грузії, наприклад, на момент запуску ринку земель кадастр був заповнений на 17%. При цьому відкриття ринку пройшло успішно і функціонує досі. В Україні ситуація значно краща.
– Чи працює послуга отримання інформації про власників і користувачів земельних ділянок, яку Ваше відомство запустило в жовтні минулого року? Якщо так, то скільки заявок надійшло?
– Так працює. Станом на 5 квітня у нас є понад мільйон запитів посилання – 1 100 347.
– Чи є у Держгеокадастру “план Б”, або що робити, якщо мораторій все-таки не знімуть?
– В деякій мірі зняття мораторію – питання другорядне, оскільки в умовах хорошої законодавчої бази не менш ефективно може продаватися або виступати заставою, наприклад, право оренди на землю. Адже в чому дійсно потребує аграрний сектор – це прямі інвестиції і можливість залучати робочий капітал за низькою ставкою. Але при будь-якому варіанті наші громадяни повинні відчувати себе власниками цінного активу – кращої землі в світі, а не папірця, за який в кінці року можна отримати 3 мішки кукурудзи. Що стосується державних земель – дуже важливий стратегічний підхід з боку держави, адже зовсім необов’язково продавати відразу всі 10 млн га. Наприклад, після об’єднання Німеччини була створена організація BVVG з метою поступової продажу земель сільськогосподарського призначення. Минуло вже більше 20 років, а землі ще до кінця не розпродані.
– Досвід яких країн корисний Україні при відкритті ринку землі?
– У кожної країни або регіону своя система зі своїми пріоритетами – в Європі, наприклад, роблять ставку на вирощування чистою, не ГМО продукції, підтримку дрібних фермерських господарств; в США – акцент на максимізацію зібраного врожаю з 1 га. Що стосується кадастрової системи, для України цікавий досвід Чехії та Голландії – вони побудували одні з кращих в світі системи кадастру. У побудові національної інфраструктури геопросторових даних (далі – НІГЕ) існує великий потенціал для співпраці з Польщею – поляки зуміли побудувати прекрасну сучасну НІГЕ, маючи на момент розпаду СРСР аналогічну Україні систему. Цікавий досвід окремих Європейських країн, де успішно функціонують державні агентства із земельних питань, такі як Agader (Іспанія), BVVG (Німеччина), SAFER (Франція) та ін. Що стосується управління землями держвласності, багато в чому унікальний досвід BureauofLandManagement (BLM), яке є федеральним державним органом в США. BLM управляє землями, порівнянними за розміром з територією Єгипту. Щорічно з бюджету виділяється $ 1 млрд на фінансування BLM, проте закінчує фінансовий рік організація з прибутком $ 4 млрд. BLM не здає землі в оренду, але продає ліцензії на певний вид діяльності, при цьому виставляючи перелік вимог до виробника і зберігаючи контроль з боку держави.
– Ростислав, Ви відповідаєте за міжнародне співробітництво Держгеокадастру, хто ваші ключові партнери?
– Ми тісно співпрацюємо зі Світовим банком, Єврокомісією, ФАО, Агентством США з міжнародного розвитку (USAID), Японським агентством міжнародного співробітництва (JICA) та ін.
– У яких міжнародних проектах сьогодні бере участь Держгеокадастр?
– Ми тільки що успішно завершили проект Twinning, який реалізовувався за підтримки Єврокомісії. Протягом двох років експерти з Голландії, Німеччини та Литви брали участь у спільній роботі з фахівцями Держгеокадастру. Мета проекту – інституційна підтримка України в процесі створення діючої інфраструктури для ринку земель. На початку проекту були визначені 4 ключових напрямки: а) оборот і оцінка земель с / г призначення; б) консолідація земель та землеустрій; в) управління земельними ресурсами, в т.ч. землями державної власності; г) земельний кадастр і розвиток земельних інформаційних систем. Міжнародні експерти брали активну участь в розробці законопроектів про оборот земель с/г призначення, про активізацію земельних торгів тощо., Пропонуючи кращі практики окремих Європейських країн. За час проекту фахівці Держгеокадастру взяли участь в 5 освітніх поїздках, що становить малу частину від загальної кількості семінарів і тренінгів, які проходили в Україні. При обміні досвідом акцент робився на навчання майбутніх тренерів, які в подальшому зможуть продовжувати роботу самостійно. Загальний бюджет проекту склав € 1,8 млн.
У вересні 2015 року розпочався спільний проект з Японським агентством міжнародного співробітництва (JICA) зі створення стандартів для НІГЕ і прототипу системи на пілотній території. Проект розрахований на 2 роки, протягом яких японські фахівці працюватимуть в Україні спільно з фахівцями Госгеокадастра і профільними українськими експертами. НІГЕ – це система, яка складається з десятків шарів даних (наприклад, земельні, водні, лісові ресурси, об’єкти інфраструктури, комунікаційні мережі та ін.), Об’єднаних на єдину геодезичної і картографічної основі і з доступом онлайн через єдиний веб-портал. Ми вже приступили до пошуку донорів для створення НІГЕ на всій території України, на що буде потрібно, за попередніми оцінками, понад 5 років і близько $ 1,2 млрд.
Держгеокадастр дуже активно співпрацює зі Світовим банком і його Проектом “Підтримка реформ в сільському господарстві та земельних відносинах” (далі – Проект). У лютому 2016 року було опубліковано звіт по моніторингу земельних відносин, який став результатом тривалої спільної роботи Проекту з Держгеокадастром і Міністерством аграрної політики та продовольства України. Звіт є фундаментальним дослідженням і унікальним продуктом, оскільки вперше в історії України вдалося зібрати актуальні дані від 6 різних органів державної влади: Держгеокадастра, Мін’юсту, Держстату, Державної Фіскальної Служби, Держводагенства і Державної судової адміністрації. Крім звіту, в публічний доступ був викладений масив даних в прийнятному для подальшої обробки форматі. Наступний крок – створення системи постійного моніторингу, яка буде автоматично збирати дані і формувати звітність.
Також було прийнято рішення про підтримку Проектом ініціативи Держгеокадастру зі створення національної системи моніторингу фактичного використання земель за допомогою технологій аналізу супутникових знімків (дистанційне зондування). Сучасне програмне забезпечення дозволяє розпізнавати с/г культури і навіть ступінь дозрівання врожаю. Для Держгеокадастру це стане унікальним інструментом для виявлення випадків несанкціонованого використання державних с/г земель.
